Tuesday :: 21 / 10 / 2014

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ONU: As Operações de Manutenção da Paz: um breve histórico


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As Operações de Manutenção da Paz: desafios e mudanças
ONU: Histórico do Comitê
ONU: Processo decisório do Comitê
ONU: As Operações de Manutenção da Paz: um breve histórico
ONU: Definição do Problema
ONU: Histórico do Problema e Ações Prévias
ONU: Posições de Blocos
ONU: Questões a serem abordadas por uma Resolução
ONU: Documento de Posição Oficial
ONU: Referências Bibliográficas

1) As operações de manutenção da paz "clássicas" ou de "primeira geração"

As primeiras operações de manutenção da paz, conhecidas como "operações de manutenção da paz clássicas " - "classical peacekeeping" - , desenvolvidas no período de 1948-1988, foram, majoritariamente, operações interestatais de observação militar criadas para monitorar ou supervisionar cessar-fogos, tréguas ou acordos armistícios e limites de fronteiras em áreas conflituosas. A primeira dessas operações de observação foi mobilizada na Palestina em junho de 1948 (UNTSO - Organização das Nações Unidas para Supervisão de Trégua), momento da conclusão da guerra árabe-isrãlense, para monitorar tanto o cessar-fogo do conflito quanto os armistícios subseqüentes . Entretanto, as operações de manutenção da paz passaram a ser comumente associadas com a ONU apenas a partir de 1956 quando a Organização estabeleceu, em resposta a Crise de Suez2 , sua primeira operação desse tipo. Ainda em 1956, o estabelecimento do "Comitê Especial para Operações de Manutenção da Paz", pela Assembléia Geral da ONU, viria finalmente a formalizar o termo "peacekeeping", evidenciando a aceitação dessas operações pela comunidade internacional.ÿ

Contudo, as divergências políticas e ideológicas dos anos de Guerra Fria impediram que o Conselho de Segurança desenvolvesse plenamente seus projetos de atuação na resolução de conflitos através das operações de manutenção da paz. O imobilismo do Conselho de Segurança devido ao uso do veto acabou por reduzir essas operações de paz à ações que desencorajassem o envolvimento das grandes potências em guerras civis e que monitorassem as guerras de independência nos antigos impérios coloniais. Do total de treze operações de manutenção da paz conduzidas entre 1948 e 1988, apenas uma não se destinou a atuar em conflitos surgidos da descolonização européia. Todas essas operações foram conduzidas em países em desenvolvimento, a maioria em países do Oriente Médio.Vale ressaltar que essas operações de manutenção da paz tiveram sua atuação limitada tanto pelo caráter predominantemente militar do corpo de funcionários engajado - poucos civis participaram dessas operações - quanto pelo número limitado de países que contribuíram com o envio de tropas para a execução dos mandatos. A relativa simplicidade dessas operações de manutenção da paz não evitou, entretanto, a permanência de vários problemas e o aparecimento de novos desafios.ÿ

Além dos problemas da mobilização e do financiamento das tropas, as operações de manutenção da paz "clássicas" enfrentaram contradições em seus princípios de consenso, imparcialidade e recusa ao uso da força. Muitas vezes, o cumprimento das funções e das tarefas designadas nos mandatos das operações de manutenção da paz não se mostra viável nesse quadro de princípios. A UNFICYP (Força de Manutenção da Paz das Nações Unidas no Chipre), por exemplo, estabelecida em março de 1964 para evitar hostilidades entre as comunidades grega e turca, sob o princípio de não uso da força, nada pôde fazer frente a violenta carnificina instaurada pelas facções rivais dessas comunidades. No Congo, as tarefas determinadas para a ONUC (Operação das Nações Unidas no Congo - 1960-1964), que vieram a incluir a assistência na manutenção da ordem publica e governamental, exigiram a autorização, pelo Conselho de Segurança, do uso da força além da legítima defesa, afim de evitar a guerra civil e expulsar as forças mercenárias. A necessidade do consentimento permanente do Estado anfitrião para o estabelecimento e desdobramento3 das operações de manutenção da paz revelou-se, várias vezes, um obstáculo a ação efetiva. No caso da operação de manutenção da paz implementada no Egito em 1967 (UNEF), essa fraqueza ficou cruelmente exposta com a expulsão das tropas da ONU do território em conflito e com a conseqüente explosão da guerra entre Isrãl e vários Estados árabes.

Apesar de todos esses problemas e contradições, as operações de manutenção da paz conseguiram, em alguns conflitos, a redução efetiva dos choques armados e dos riscos de intervenção seja, de Estados vizinhos ou das grandes potências. Tais operações alcançaram, ainda, em importantes situações, o isolamento de conflitos locais do grande conflito Leste-Oeste, impedindo maior acirramento das tensões na Guerra Fria.

Uma análise mais atenta das operações de manutenção da paz "clássicas" nos revela, também, que elas sempre foram menos problemáticas quando as partes envolvidas no conflito concordaram em extinguir suas divergências e só precisaram da ONU para ajudá-los a manter suas palavras. Problemas foram também evitados quando existiu o consenso e a cooperação das partes, quando a imparcialidade das tropas não foi contestada e, principalmente, quando não se fez necessário o uso da força. Mas, no cenário internacional que se delineou com o fim da Guerra Fria estas condições não prevaleceriam nas inúmeras situações em que a ONU foi requerida para manter a paz.

2) As operações de manutenção da paz de "segunda geração"

A expansão do alcance das atribuições do Conselho de Segurança no final dos anos 80 e início dos anos 90 fez proliferarem as operações de manutenção da paz em todo o mundo. Enquanto o Conselho de Segurança adotava critérios cada vez mais amplos para definir o que constitui uma ameaça à paz e à segurança internacionais, 39 operações de manutenção da paz foram criadas no período de 88-99. Três fatores, segundo Fontoura (1999:76) contribuíram para o aumento das operações de manutenção da paz no pós-Guerra Fria: a) a distensão política entre os EUA e a União Soviética; b) o afloramento de antagonismos étnicos e religiosos; e c) a crescente universalização dos valores da democracia e do respeito aos direitos humanos.ÿ

O primeiro desses fatores foi, certamente, a causa mais significativa para o fortalecimento da autoridade das Nações Unidas no campo da manutenção da paz. A nova política do governo soviético em relação à ONU, expressa principalmente após 1985 com a ascensão de Gorbachev ao cargo de Secretário-Geral do Partido Comunista da URSS, propunha a revitalização do Conselho de Segurança como principal guardião da segurança internacional, enfatizando a importância das operações de manutenção das paz como importantes ferramentas para a realização de tal proposta. Vale lembrar que a Carta da ONU estabelece que o Conselho de Segurança tem, pelo artigo 24, "responsabilidade primária pela manutenção da paz e da segurança internacionais", cabendo-lhe determinar, de acordo com o artigo 39, os casos de "ameaça à paz, ruptura da paz ou ato de agressão". Por sua vez, o presidente americano Ronald Regan também reconhecia a necessidade de se ampliar o escopo de atuação da ONU. Seu sucessor, George Bush, demonstrou firmemente o desejo de acelerar a distensão com a URSS salientando que as Nações Unidas poderiam desempenhar um importante papel na mediação de conflitos internacionais.ÿ

O segundo fator que contribuiu para a proliferação das operações de manutenção da paz foi o ressurgimento de conflitos internos que haviam sido camuflados pelas tensões da Guerra Fria. Esses "novos" conflitos, majoritariamente de caráter étnico, religioso e nacionalista, emergiram sobretudo no continente africano, na região dos Bálcãs, na Europa Oriental e na União Soviética. O desmembramento da Sérvia em cinco Estados independentes, por exemplo, fez com que a ONU estabelecesse na região oito operações de manutenção da paz para lidar com os conflitos surgidos do processo de fragmentação.ÿ

O terceiro fator que justifica a intensificação das atividades da ONU na consolidação da paz e da segurança internacionais refere-se ao empenho mais efetivo dos países ocidentais em difundir o ideário democrático fundado no respeito aos direitos humanos, no pluralismo político e na liberdade de expressão. A ONU aparece, nesse sentido, como uma mediadora na promoção desses preceitos, e suas operações de manutenção da paz passariam, a partir de então, a contemplar a reconciliação política do país anfitrião, defendendo o respeito aos direitos humanos e a realização de eleições por voto universal e secreto como fatores essenciais na busca de soluções para os conflitos em questão.

Essa explosão no número de operações de manutenção da paz provocou, por sua vez, mudanças e adaptações tanto nos princípios dessas operações quanto nas funções e tarefas por elas desempenhadas. Uma modificação substantiva sofrida pelas operações do pós-Guerra Fria, em relação às operações "clássicas", foi a mobilização de tropas em conflitos intra-estatais. A extrema complexidade desses conflitos intra-estatais - muitas vezes definidos como situações de emergência complexa4 - exigiu que o modelo clássico das operações de manutenção da paz fosse flexibilizado, abarcando novas funções e tarefas.ÿ

Dessa forma, as novas operações de manutenção da paz, conhecidas como operações de "segunda geração", se revelaram multifuncionais, ou mesmo, multidisciplinares - como são definidas pela ONU. Essas operações expandiram suas atividades para além de funções tradicionais, incorporando tarefas militares e de caráter civil e humanitário. Passaram também a atuar na "desmobilização de forças, recolhimento e destruição de armamentos, reintegração de ex-combatentes à vida civil, execução de programas de remoção de minas, auxílio para o retorno de refugiados e deslocados internos, fornecimento de ajuda humanitária, treinamento de forças policiais, supervisão do respeito aos direitos humanos, apoio à implementação de reformas constitucionais, judiciais e eleitorais, auxílio à retomada das atividades econômicas e à reconstrução nacional, incluindo a reparação da infra estrutura física do país anfitrião."(FONTOURA, 1999:100)

Outra adaptação sofrida por essas operações "multidisciplinares" refere-se a composição das tropas. Essas, não mais compostas preponderantemente por militares, passaram a receber civis com experiência em áreas como eleições, direitos humanos, administração pública, gerenciamento econômico e assistência humanitária. Novos efetivos militares também foram mobilizados para proporcionar um ambiente seguro a esses civis que atuam no processo de pacificação política e de reconciliação nacional.

Entretanto, essas operações de manutenção da paz de "segunda geração" não conseguiram se adaptar eficientemente a esse processo de absorção de novas funções, revelando que essa transição não seria concretizada se grandes desafios não fossem vencidos. No nível mais geral, alguns desafios seriam os seguintes: demora no desdobramento das operações; treinamento mais efetivo e homogêneo das tropas; aprimoramento do gerenciamento das operações de paz, principalmente no que se refere ao planejamento estratégico; pouca disponibilidade dos países membros em prover recursos financeiros e humanos para a instituição das operações e discrepância entre o número de mandatos autorizados e os recursos disponíveis para tais. Paralelamente à esses desafios técnicos, financeiros, estratégicos, táticos e logísticos também se manifestaram outros desafios de natureza conceitual. As operações de manutenção da paz - fundadas sobre os princípios da imparcialidade, do consenso das partes envolvidas no conflito e do não uso da força, exceto em situações de legítima defesa - tiveram, em algumas situações, seu conceito original tanto estendido quanto desrespeitado para viabilizar a execução de determinadas tarefas contidas em seus mandatos.

Finalmente, diante desses inúmeros desafios, devemos agora definir qual desses desafios iremos discutir em nosso Comitê.ÿ

2Quando Nasser, presidente egípcio, nacionalizou o Canal de Suez, Grã Bretanha, França e Isrãl atacaram o Egito. O ataque, condenado pelos EUA e pela URSS, fez com que a Assembléia Geral instituísse a "Primeira Força de Emergência da ONU" (UNEF I). A operação foi posicionada entre as forças beligerantes para supervisionar o cessar-fogo e a retirada das tropas francesas, britânicas e isrãlenses do território egípcio. A UNEF I permaneceu no Egito até 1967 monitorando a zona desmilitarizada entre as forças egípcias e isrãlenses.

3O termo em inglês utilizado pela ONU para descrever a implementação e desenvolvimento de uma operação de paz, ou mesmo para referir-se ao envio de tropas para estas operações, é "deployment". A tradução mais próxima para o português seria "desdobramento".

4As situações de "emergência complexa" foram definidas por Frederick Burkle (2002) como "uma emergência em alta escala causada no todo ou em parte por um conflito armado que tende a combinar um conflito interno ou internacional com graves violações dos direitos humanos e alto grau de sofrimento entre a população civil, resultando em um grande número de refugiados". Dessa forma, na designação de "emergência complexa" para determinados conflitos, a complexidade está nos múltiplos fatores políticos, econômicos, sociais, étnicos e religiosos que dificultam a resolução dos próprio conflitos.







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